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La tenue début octobre à Pékin du premier dialogue économique stratégique entre l’Inde et la Chine vient confirmer les avancées notables réalisées depuis une quinzaine d’années par les deux pays en matière de coopération économique.

Il témoigne également de la maturité des relations sino-indiennes, entrées depuis la fin des années 1980 dans un long processus de normalisation et qu’illustrent aujourd’hui un dialogue continu et des rencontres récurrentes. Depuis leur accès à l’indépendance dans la deuxième moitié des années 1940, les rapports entre les deux Etats ont très tôt été marqués par une rivalité durable, rapidement amplifiée par le contexte de Guerre froide et sa logique de blocs, qui a vu les deux voisins se tourner le dos pendant longtemps. L’antagonisme sino-indien naît des représentations conflictuelles que les deux Etats ont de leur frontière commune. Celle-ci devient dès le milieu des années 1950 l’élément central d’un rapport de force qui culmine avec la « guerre-éclair » de 1962, lorsque les troupes chinoises infligent une défaite humiliante à l’armée indienne. Une profonde méfiance s’instaure alors entre Pékin et New Delhi, entretenue par la fréquence des incidents frontaliers et qui contribue à la lenteur du processus de normalisation, amorcé à partir de la fin des années 1980.

L’élan conféré aux relations bilatérales depuis la fin des années 1980 semble cependant progressivement atteindre ses limites. Une donne en apparence difficile à illustrer, au vu de la croissance des échanges, qui font désormais figure de principal indicateur de la détente : leur volume a dépassé en 2010 les 60 milliards USD, allant au-delà des estimations -déjà revues à la hausse- faites par les deux pays en 2008. Néanmoins, le processus de normalisation semble connaître une nette perte de vitesse, qui se manifeste sur deux plans. Au fur et à mesure qu’elle s’approfondit, la relation économique, premier moteur de rapprochement bilatéral, laisse transparaître un déséquilibre croissant qui réactive une part de méfiance. En 2010, l’Inde a enregistré un déficit de 18 milliards USD dans ses échanges avec la Chine[1] ; à l’heure où les deux pays se sont fixé comme objectif d’atteindre les 100 milliards USD en 2015, New Delhi se demande quel sera le prix à payer. D’autre part, après avoir franchi dans les années 1990 la première étape vers une définition puis une délimitation de la frontière sino-indienne, les accords de 2003 et 2006 apparaissent nettement moins incisifs et semblent refléter une perte de volonté politique de régler le contentieux.
A Pékin comme à New Delhi, on a beau répéter qu’ « il y a assez de place dans le monde pour le développement de l’Inde et de la Chine », une rivalité croissante s’instaure, mettant à mal le capital de confiance dont les relations sont déjà déficitaires. C’est dans ce contexte qu’intervient le premier dialogue économique stratégique. Son objectif est, au-delà des discussions menées sur la situation économique mondiale, d’identifier les domaines dans lesquels la coopération bilatérale doit progresser et surtout de promouvoir la confiance mutuelle, alors que la relation traverse une passe difficile. L’une des principales illustrations de cette tendance est la résurgence à partir de 2005-2006 de la question frontalière, éternelle pierre d’achoppement de l’axe Pékin-New Delhi. Après avoir été progressivement marginalisée afin de cultiver l’entente et la coopération nécessaires à la stabilisation des rapports, elle revient depuis quelques années sur le devant de la scène. Si la consolidation du statu quo a dans un premier temps été un gage de stabilité, elle traduit aujourd’hui la difficulté à résoudre un litige extrêmement complexe, qui reste en suspens.
Cela pose alors la question du poids et du rôle que celui-ci tient au sein des relations sino-indiennes. La montée en puissance de l’Inde et de la Chine a largement contribué à modifier le contexte dans lequel s’inscrivent leurs rapports, en créant les conditions d’un rapprochement  jusque là inouï, tout en faisant apparaître de nouveaux éléments de rivalité. L’analyse qui suit s’efforcera de comprendre quels sont les enjeux expliquant ce regain de tension au niveau de la frontière. La théorie selon laquelle l’émergence simultanée des deux puissances les mène inéluctablement vers un rapport de rivalité suffit-elle à justifier cette évolution de situation ? L’étude tentera d’apporter plusieurs éléments de réponse qui seront issus d’une analyse essentiellement multiscalaire cherchant à mettre en exergue la complexité du litige frontalier, au sein duquel la dimension territoriale se double d’une dimension diplomatique.

 

La question frontalière : origines, enjeux, contexte.

Si l’objectif ici n’est pas de se lancer dans un récapitulatif historique des rapports bilatéraux, il convient néanmoins d’analyser la nature du contentieux frontalier et d’identifier les différentes approches que chacune des parties a vis-à-vis de la question.
Inde et Chine partagent une frontière longue d’environ 3400 km et souvent connue comme étant « la plus haute du monde », s’étirant à une altitude moyenne de 5500 mètres. La zone de contact se situe au niveau de l’Hindu Kush-Himalaya (HKH), immense système montagneux qui comprend l’Himalaya stricto sensu ainsi que ses extensions occidentales que sont les chaînes du Karakoram, de l’Hindu Kush et du Pamir. Son tracé, discontinu, est entrecoupé par ceux qu’on appelle les Etats himalayens, Népal et Bhoutan. On distingue d’ouest en est trois espaces de contact entre l’Inde et la Chine (cf carte). Immense arête montagneuse, l’Himalaya marque la rupture entre le sous-continent indien et le vaste plateau tibétain ; concentrant plus d’une centaine de sommets dépassant les 6000 mètres d’altitude, il représente un véritable obstacle à toute présence ou activité humaine. Une analyse topographique plus détaillée nous montre que l’altitude est « une contrainte inégalement distribuée »[2] entre l’Inde et la Chine, le dénivelé étant plus important sur les versants méridionaux (indiens) que septentrionaux (chinois). Il en résulte des conditions climatiques différentes, entre des cols sud fermés pendant la majeure partie de l’année, et des cols nord, ceux du plateau tibétain, généralement libres de neiges. Cette « inégalité » du milieu physique a un rôle déterminant dans l’état du rapport de force : le plateau tibétain offre à la Chine de vastes étendues de terres d’altitudes situées à proximité de la frontière, que celle-ci met à profit pour le stationnement mais aussi le repos des troupes. De son côté, l’Inde est obligée de concentrer ses infrastructures et la majeure partie de ses effectifs militaires dans les fonds de vallée, ses postes d’observation à la frontière étant pour la plupart saisonniers.
Trois secteurs de la frontière sino-indienne sont sujets à contentieux (cf carte). La particularité du cas frontalier sino-indien réside dans le fait qu’il ne s’agit pas d’un conflit portant exclusivement sur la définition d’un tracé, mais se double d’une dimension territoriale. Comme l’affirme le chercheur indien Swaran Singh, « parler de question frontalière est en grande partie erroné, puisque dans deux des trois secteurs, c’est une portion de territoire qui est en jeu. Il s’agit donc d’un contentieux territorial, d’une question de souveraineté ».  Le secteur central est sans aucun doute le moins conflictuel des trois ; Inde et Chine se disputent le contrôle de certains cols qui leur conféreraient un avantage local en termes tactiques. Aucun incident majeur n’y a été mentionné ces dernières années et les deux parties ont même procédé en 2003 à un échange de cartes afin d’officialiser leurs revendications et d’œuvrer à une solution de compromis.
Les principaux éléments du contentieux sino-indien concernent deux territoires situés aux extrémités de la frontière. Dans le secteur occidental, l’Inde revendique la souveraineté du plateau d’Aksaï Chin (38000 km²), occupé par la Chine, qui de son côté conteste la souveraineté indienne sur l’Arunachal Pradesh (83,000 km²), qu’elle considère comme le Sud-Tibet. Pékin propose dès 1959 une résolution globale de la question, c’est-à-dire tous secteurs confondus, connue sous le nom de « package deal », qui sera reprise dans les années 1980 par Deng Xiaoping. Celle-ci prévoit l’officialisation du statut-quo, c’est-à-dire que les deux parties acceptent la configuration spatiale actuelle et abandonnent leurs revendications. Ceci laisse entrevoir que pour Pékin, l’Arunachal Pradesh n’a aucune importance stratégique et serait de plus très difficile à administrer ; il représente surtout un élément de pression dans les négociations avec l’Inde pour obtenir le contrôle de l’Aksaï Chin. Ce haut plateau, niché dans le massif du Karakoram à plus de 5000 mètres d’altitude a une importance stratégique majeure pour la Chine : la route qui le traverse a été construite dans les années 1950 pour contrôler les provinces de l’Ouest, Xinjiang et Tibet, le terrain y permettant un accès beaucoup plus aisé que par le Sichuan. Aujourd’hui, les postes frontaliers chinois sont perchés sur les cols dominant l’accès sud de l’Aksaï Chin, reléguant l’armée indienne aux fonds de vallée ; cette situation ne s’appuie sur aucun fondement géographique ou historique, mais reflète en grande partie les positions tactiques issues de la victoire de l’Armée Populaire de Libération (APL) en 1962. L’avantage-terrain chinois amène New Delhi à s’opposer d’autant plus vigoureusement à l’acceptation du statut-quo ; depuis les années 1950, l’Inde s’est toujours fermement opposée à tout compromis territorial, affirmant que la légitimité de ses revendications lui permet de définir unilatéralement son enveloppe frontalière. Cette intransigeance ne va cesser de se confronter à l’activisme diplomatique et militaire de la Chine et va être à l’origine de l’affrontement de 1962 et des multiples incidents frontaliers relevés jusqu’à la fin des années 1980, lorsque les deux parties amorcent un processus de normalisation.

 

La « nouvelle relation Inde-Chine »

Celui-ci passe avant tout par la stabilisation de la question frontalière, qui doit à terme déboucher sur la définition et la délimitation de la Ligne de contrôle effectif. La visite de Rajiv Gandhi à Pékin en 1988 représente un véritable virage diplomatique, les deux Etats s’engageant à diversifier la nature de leurs rapports, afin de trouver de nouveaux terrains d’entente : ils posent ainsi les fondements de ce que certains appellent « la nouvelle relation Inde-Chine ». Celle-ci s’inscrit dans un contexte où la fin de la période dite de Guerre froide affranchit les relations sino-indiennes du carcan idéologique qui contribuait, en toile de fond, au maintien de leur rivalité. Elle permet alors l’émergence d’une vision pragmatique qui participe d’une reformulation de leur politique étrangère, axée principalement sur la poursuite des intérêts nationaux. L’un des aspects les plus encourageants de cette nouvelle ère réside dans la mise en œuvre d’une coopération économique, fruit de la priorité accordée par les deux puissances à leur développement socio-économique respectif. Elle devient très rapidement le principal élément stabilisateur de la relation et le premier moteur du processus de normalisation. La libéralisation prudente de l’économie indienne entreprise au début des années 1990 va faire entrer le pays dans une ère de forte croissance et permettre le démarrage du commerce bilatéral. Prenant conscience que seul un environnement pacifié et apaisé peut servir leurs intérêts, l’Inde et la Chine vont multiplier leurs liens avec les autres pays de la région, où ils jouent le rôle de stabilisateurs. Dans ce cadre multilatéral asiatique émergent, les deux puissances s’affichent comme des partenaires, soulignant la concordance de leurs intérêts et se présentant comme des opportunités. Cette transition participe sur le plan strictement bilatéral au maintien de bons rapports, par la fréquence des rencontres entre les dirigeants des deux pays, qui permet un échange constant de leurs points de vue.
La nouvelle structure de la relation sino-indienne a entraîné la mise en sourdine du contentieux frontalier : l’Inde va progressivement accepter, à partir du début des années 1990, de ne plus poser le règlement du litige comme condition sine qua non à l’entretien de bonnes relations avec Pékin. C’est dans ce contexte que les deux parties vont parvenir à la signature des accords de 1993 et 1996, qui s’inscrivent dans un processus d’institutionnalisation de la question frontalière en mettant en place toute une série de mécanismes de prévention afin de limiter le risque d’incidents. Les pourparlers sont confiés à partir de 1988 à une instance bilatérale habilitée, le Joint Working Group. Cette nouvelle approche montre bien que l’objectif est de limiter l’impact politique du litige frontalier sur la teneur générale de la relation bilatérale en gelant la frontière jusqu’à ce qu’une solution acceptable par les deux parties soit trouvée. De manière paradoxale, on remarque alors que la marginalisation de la question frontalière a contribué à relancer son processus de normalisation. L’accord signé en 2003 illustre bien cette nouvelle orientation : les deux puissances décident la réouverture de routes transfrontalière censées renforcer la teneur de leurs échanges bilatéraux. En 2006, la réouverture de la passe de Nathu la, qui marque la jonction entre le Tibet et le Sikkim, est inaugurée en grande pompe. Cinq ans après, le bilan est largement en dessous des attentes en ce qui concerne le commerce transfrontalier, qui souffre d’un protectionnisme asphyxiant. Néanmoins, la réouverture de Nathu a entraîné la reconnaissance de facto de la souveraineté indienne sur le Sikkim par le gouvernement chinois, qui s’était longtemps réservé cet outil de négociation. Si l’exemple est difficilement transposable, il montre que la relation économique bilatérale peut être un élément de réponse à la question frontalière.

 

La réactivation de la question frontalière

Malgré ces avancées, le règlement des deux secteurs qui constituent le cœur du litige reste à venir, faisant de la question frontalière le principal obstacle à la poursuite du processus de normalisation. Le « Partenariat stratégique et de coopération pour la paix et la prospérité » signé en avril 2005 lors de la visite de Wen Jiabao en Inde comprend un accord sur les « paramètres politiques et les principes directeurs pour le règlement de la question frontalière », censé redynamiser des négociations dans l’impasse. Pourtant, la période 2005-2011 a montré un net regain de tension, qui se manifeste notamment par l’accroissement des incidents frontaliers. Le franchissement récurrent de la Ligne de contrôle effectif par les troupes chinoises est interprété par New Delhi comme l’affermissement d’une Chine de plus en plus consciente de ses moyens. De leur côté, les dirigeants chinois perçoivent avec une certaine appréhension l’émergence de l’Inde et surtout son rapprochement avec les Etats-Unis, dont l’un des principaux objectifs est précisément d’endiguer la montée en puissance de la Chine. Celle-ci semble alors utiliser la question frontalière comme un levier, en cherchant délibérément à faire monter la pression au gré des circonstances. Ainsi, la réactivation du contentieux frontalier débute à un moment où New Delhi et Washington entament les tractations qui déboucheront sur la signature en 2008 d’un accord de coopération sur le nucléaire civil. Le mécontentement chinois se manifeste par une multiplication des provocations envers l’Inde, en particulier dans le secteur oriental. En décembre 2006, quelques jours avant la visite du Président Hu Jintao en Inde, l’ambassadeur chinois à New Delhi Sun Yuxi revendique la totalité de l’Arunachal Pradesh, suscitant un véritable tollé dans les cercles dirigeants indiens. Depuis juillet 2011, la Chine a cessé de délivrer des visas aux ressortissants de ce même état, prétextant qu’étant chinois ils n’en avaient aucunement besoin[3]. Lorsqu’en août 2010 Pékin refuse un visa au général indien BS Jaswal, sous prétexte qu’il commandait des troupes dans le Cachemire, New Delhi réplique en suspendant tout dialogue de coopération en matière de défense. Par ailleurs, l’Inde a lancé en 2006 un plan de réhabilitation de 6000 km de routes frontalières et a entrepris un vaste programme de renforcement et de modernisation de son dispositif militaire en Arunachal Pradesh. Celui-ci prévoit la création de quatre nouvelles divisions de montagne et le déploiement de missiles Brahmos -que New Delhi développe en partenariat avec la Russie- d’une portée de 300 km. Ces initiatives répondent à la militarisation croissante du Tibet et la construction de plusieurs axes routiers à quelques kilomètres de la Ligne de contrôle effectif, qui permettraient à la Chine de mobiliser dans un laps de temps très bref un grand nombre de troupes au niveau de la frontière.

La réactivation de la question frontalière cristallise une rivalité grandissante entre les deux puissances. Au fur et à mesure que l’Inde et la Chine augmentent leur part d’influence respective sur la scène asiatique, elles entrent progressivement en conflit avec les intérêts de l’autre, notamment sur la scène asiatique. Cette concurrence diplomatique s’est notamment illustrée ces dernières années par les réticences de Pékin et New Delhi à voir l’autre intégrer la SCO (Shanghai Cooperation Organisation) et la SAARC (South Asian Association for Regional Cooperation) respectivement, optant finalement pour une participation a minima[4].  L’Inde craint que la montée en puissance de la Chine ne prenne la forme d’une hégémonie régionale qui s’oppose à sa propre croissance, alors qu’elle accuse un net retard en termes de développement socio-économique par rapport à Pékin. New Delhi s’inquiète de plus en plus de l’influence croissante de la Chine sur les autres Etats d’Asie du Sud, qu’elle interprète comme une tentative de l’encercler. On assiste ainsi au développement de relations concurrentielles -à la fois économiques, diplomatiques et stratégiques- avec des acteurs régionaux tels que la Birmanie, le Népal, le Bangladesh, le Vietnam, qui profitent de cette rivalité pour tenter de rééquilibrer leurs liens et éviter d’être trop dépendants d’une seule puissance. L’un des principaux éléments de tension entre New Delhi et Pékin concerne l’amitié sino-pakistanaise : la Chine, tout en s’efforçant d’entretenir de bons rapports avec l’Inde, prend bien garde de ne pas froisser les intérêts de son allié traditionnel et frère ennemi de l’Inde. Face à l’émergence de celle-ci et en réaction au rapprochement avec les Etats-Unis, Pékin joue sur la carte pakistanaise, après avoir tenu une posture nettement plus nuancée au début des années 2000. En 2005, une semaine avant son arrivée en Inde, Wen Jiabao et Pervez Musharraf ont signé un « Traité d’amitié, de coopération et de relations de voisinage », qui prévoit notamment le développement d’un partenariat militaire et nucléaire. Par ailleurs, Pékin a financé une grande partie du projet de réaménagement du port pakistanais de Gwadar, inauguré en 2007, qui doit permettre à la Chine de  diversifier ses voies d’accès au trafic maritime et participer au désenclavement de ses provinces de l’ouest. Or celles-ci sont reliées par la route du Karakoroum, qui traverse le Gilgit-Baltistan, administré par le Pakistan et revendiqué par l’Inde. Un article du journaliste Selig S Harrison paru dans le New York Times en août 2010 a révélé la présence massive de militaires chinois dans cette zone. Alors que l’Inde soupçonne la Chine d’y mener des exercices militaires, Pékin a finalement affirmé que ses troupes y mènent des opérations de réaménagement et d’élargissement de l’axe routier, suite à sa dégradation lors des inondations qui ont touché la région en juillet 2010 et en vue d’un accroissement du trafic, sans pour autant calmer les remous de New Delhi.

Conclusion

Les relations sino-indiennes contemporaines s’inscrivent dans le cadre d’une dialectique coopération-rivalité. Le rapprochement bilatéral est principalement le fruit d’une volonté politique sans cesse réaffirmée, notamment par les deux équipes dirigeantes actuelles. Cependant, dans les cercles militaires et dans certains milieux d’affaires, la méfiance persiste et s’accroît au fur et à mesure que l’Inde et la Chine affirment leur montée en puissance et font valoir leurs ambitions quant au rôle à jouer aussi bien sur la scène asiatique qu’au sein de l’ordre mondial. Le maintien d’une situation conflictuelle à la frontière empêche les deux pays d’établir une véritable confiance mutuelle et se présente comme le principal élément déstabilisateur de l’axe Pékin-New Delhi. Les avancées apportées par le processus de normalisation permettent néanmoins d’en limiter l’impact : ainsi, l’Inde a opté pour une riposte graduée à l’affaire des visas, en suspendant temporellement tout dialogue stratégique de défense, sans pour autant rompre les relations diplomatiques. On observe alors une bipolarisation croissante des rapports, entre un partenariat commercial qui, malgré ses limites, s’approfondit et une rivalité diplomatique et stratégique qui se renforce. Dans ce contexte, la question frontalière apparaît comme un levier, une épine dans le pied des relations sino-indiennes que chacune des parties réactive au gré des circonstances pour faire pression sur son voisin.

Quelle sera l’évolution des rapports bilatéraux dans les années à venir ? Un rapport publié en février 2012 par un groupe de spécialistes indiens en affaires étrangères cherche à identifier les principaux défis auxquels sera confronté New Delhi dans la prochaine décennie[5]. On y remarque avant tout la place prépondérante de la Chine, « seule puissance majeure qui empiète directement sur l’environnement géopolitique de l’Inde ». Prenant acte de l’asymétrie qui caractérise le rapport de force sino-indien, New Delhi doit impérativement accélérer le processus de modernisation militaire entamé il y a une dizaine d’années, pour faire face à la menace d’une Chine de plus en plus agressive. L’augmentation des capacités de riposte doit se faire aussi bien sur le front maritime que territorial. Face aux ambitions et à la présence croissantes de Pékin dans l’Océan indien, New Delhi doit transformer son avantage géographique en supériorité tactique, en mettant en œuvre une stratégie maritime nationale. Concernant les territoires frontaliers, le document préconise une stratégie double, censée d’adapter à deux scénarios distincts. L’accroissement des moyens militaires et logistiques indiens doit constituer une priorité absolue : outre son caractère dissuasif en temps de paix, il doit permettre à l’Inde, dans le cas d’un conflit à petite échelle, de mener des incursions « punitives » au-delà de la LAC. Dans le cas d’une attaque de grande envergure, qui verrait la Chine contrôler les espaces disputés -Ladakh à l’ouest, Arunachal Pradesh à l’est – l’Inde doit entreprendre la formation de forces paramilitaires locales prêtes à mener une lutte de guérilla dans ces mêmes territoires.

Sur l’attitude générale à tenir face à Pékin, c’est la notion d’ « équilibre » (balance en anglais) qui est mise au centre : si le processus de normalisation doit être poursuivi, les concessions doivent être mutuelles. Nous avons montré en effet que l’évolution progressive des relations sino-indiennes vers un cadre multilatéral asiatique ne suffit pas à garantir une entente durable. Selon les auteurs du rapport, l’énorme potentiel économique de l’Inde doit être utilisé comme un levier : toute nouvelle ouverture du marché aux capitaux ou entreprises chinoises doit avoir ses contreparties, économiques ou politiques. Ceci permettrait alors la mise en œuvre d’un rapport gagnant-gagnant qui scellerait une coopération équitable et instaurerait une confiance mutuelle durable.

Pour citer cet article:

Houdoy, Xavier. « Les relations sino-indiennes et la question frontalière ». Noria, 17 mars 2012, [En ligne] http://www.noria-research.com/les-relations-sino-indiennes-et-la-question-frontaliere%C2%A0-nature-et-enjeux-dun-contentieux-en-suspens (date de consultation)


[1] Ceci s’explique par la baisse de la demande chinoise en minerai de fer au lendemain des JO de 2008, qui constituait près de 80% des exportations indiennes.

[2] E. Gonon, F. Lasserre, « Inde-Chine : les différents territoires d’une interaction frontalière litigieuse », in Espaces et enjeux : méthode d’une géopolitque critique, Paris, L’Harmattan, 2001.

[3] Ceci fait écho à l’affaire des stapled visas qui voit la Chine délivrer depuis 2008 des visas sur des feuilles volantes aux ressortissants du Jammu-et-Cachemire, ce qui s’apparente pour New Delhi à une remise en question de sa souveraineté sur ce territoire.

[4] La Chine a accepté en 2005 d’accorder le statut de membre d’observateur aussi bien à l’Inde qu’au Pakistan ; l’Inde a octroyé ce même statut à la Chine l’année suivante, en même temps qu’aux Etats-Unis.

[5] Le document s’intitule « Non Alignment 2.0 : A Foreign and Strategic Policy for India » et est disponible sur le lien suivant : http://www.cprindia.org/workingpapers/3844-nonalignment-20-foreign-and-strategic-policy-india-twenty-first-century

Xavier.Houdoy

A PhD candidate at the French Institute of Geopolitics, University of Paris 8, Xavier Houdoy deals with contemporary state logics and dynamics in India’s North-East. His research focuses on the State-building process still ongoing in the region, alternatively embodied by security policies and development initiatives, and its multiple impacts on a territory that figures as a “space of resistance”.Affiliated to the Centre for Social Sciences and Humanities (CSH) in New Delhi from September 2013 to September 2015, he has conducted extensive fieldwork in New Delhi and throughout several North-East states.